15 червня в Брюсселі відбулася міжурядова конференція Україна – ЄС, яка офіційно відкрила перший переговорний кластер “Основи”. Це не церемоніальне захід.
Детальніше про європейські стандарти формування правоохоронних органів у колонці доктора політичних наук та засновника Аналітичного центру “Об’єднана Україна” Ігоря Петренка для РБК-Україна.
Головне:
- Іноземці не мають вирішального голосу в кадрових комісіях ЄС. В Україні їхня роль на етапі вступу повинна зводитися до професійної експертизи європейських директив, а не до арбітражу.
- Комісії лише оцінюють кандидатів, а не ухвалюють рішення. Європейський підхід передбачає, що остаточне призначення та політичну відповідальність несе уряд, парламент або президент.
- Відкриті конкурси не є домінуючим стандартом у Європі. У країнах ЄС через них переважно обирають керівників антикорупційних органів, а не “великої” поліції чи прокуратури.
- Реформи повинні спиратися на реальні практики ЄС. Україні більше не слід тестувати унікальні моделі, а потрібно впроваджувати те, що дійсно працює в країнах Євросоюзу.
Відтепер розмова про реформи в Україні переходить у нову якість: ми більше не країна, що демонструє добру волю, а держава, яка веде офіційні переговори про членство. І серцевиною цього кластера є блок “Верховенство права”, в якому окремою темою є роль, повноваження та спосіб формування правоохоронних органів.
Саме тому зараз, на старті, важливо чесно домовитися про систему координат.
Кожна пропозиція, яку Україна вносить на переговорний стіл, повинна відповідати двом критеріям: вона повинна підвищувати ефективність правоохоронної системи та відповідати європейським стандартам – директивам, конвенціям, рекомендаціям Венеціанської комісії та GRECO.
Реформи, створені спеціально для України і не мають аналогів у жодній державі-члені, в логіці переговорів про вступ виглядають дивно. Якщо ми йдемо в ЄС, то й відбір керівників правоохоронних органів має бути організований так, як в ЄС.
Що насправді є “європейським стандартом”
Тут варто зробити уточнення, яке часто втрачається в публічній дискусії. Acquis ЄС не містить директиви, яка б прописувала, як саме держава-член призначає генерального прокурора або керівника поліції.
Європейське законодавство регулює функціонування правоохоронної сфери: захист персональних даних у кримінальних провадженнях (директива 2016/680), боротьба з відмиванням коштів, захист викривачів (директива 2019/1937), процесуальні права підозрюваних, робота Європейської прокуратури.
Стандарти ж формування органів – це перш за все рекомендації Ради Європи, висновки Венеціанської комісії та оцінювальні раунди GRECO, які вимагають незалежності, добропорядності, прозорих і змагальних процедур, але залишають державам свободу інституційного дизайну.
Тому єдиний коректний спосіб перевірити будь-яку пропозицію – подивитися, як це реально працює в 27 державах-членах. Не як “мало б працювати в ідеальному світі”, а як працює там, де правоохоронна система демонструє результат.
Що показує карта ЄС
Ми в Аналітичному центрі “Об’єднана Україна” проаналізували процедури призначення керівників більш ніж 130 правоохоронних органів у 27 країнах ЄС та державах G7 – поліції, прокуратури, спеціалізованих антикорупційних структур, служб внутрішніх розслідувань. Картина виходить значно складнішою, ніж її зазвичай подають.
Перше. Відкритий конкурсний відбір в ЄС існує, але він не є домінуючою моделлю.
Обов’язковий публічний конкурс застосовується приблизно в третині випадків – і переважно для спеціалізованих органів: антикорупційних бюро (KNAB в Латвії, BAK в Австрії, KPK у Словенії), служб фінансових розслідувань (FNTT в Литві, FIOD у Нідерландах), органів нагляду за поліцією (Comité P у Бельгії, GSOC в Ірландії, шведський департамент спеціальних розслідувань).
Водночас керівників “великої” поліції та прокуратури більшість країн призначає за політико-адміністративною або кар’єрною процедурою: у Німеччині, Франції, Італії, Іспанії, Польщі немає жодного відкритого конкурсу на ці посади.
Є й протилежні приклади – Ірландія обирає комісара Garda Síochána через відкритий міжнародний конкурс, Швеція та Фінляндія публічно оголошують вакансії керівників поліції, Хорватія та Чехія ввели обов’язковий конкурс на посаду директора поліції.
Друге. Там, де конкурси є, комісія майже ніколи не “видає” одного обов’язкового переможця.
Стандартна європейська конструкція інша: комісія оцінює кандидатів, відсіює невідповідних і подає рекомендацію або перелік підходящих, а призначення здійснює конституційний орган – уряд, президент, парламент або монарх за поданням уряду.
В Бельгії комісія з відбору оцінює кандидатів і подає рекомендацію уряду, а комісара федеральної поліції призначає король. В Латвії Рада юстиції оцінює кандидатів на посаду генерального прокурора, але обирає його Сейм.
В Ірландії після відкритого конкурсу комісара поліції призначає уряд. Логіка прозора: експертна оцінка та політична відповідальність розведені, але обидві присутні.
Третє – і це принципово для нашої дискусії. Ні в одному державі-члені ЄС у складі комісій з відбору керівників національних правоохоронних органів немає іноземних представників з вирішальним голосом.
Коли в Греції говорять про “відкритий міжнародний конкурс” на посаду керівника Національного управління прозорості, йдеться про відкритість для кандидатів, а не про іноземних суддів у комісії.
Модель з вирішальним голосом міжнародників – це інструмент перехідного періоду, який застосовувався в Україні, Молдові, на Західних Балканах як тимчасовий зовнішній запобіжник в умовах слабкої інституційної довіри.
Він відіграв свою роль, але видавати його за “європейський стандарт” некоректно: це скоріше стандарт для країн, які ще тільки йдуть до ЄС.
Український контекст: що ми насправді пообіцяли
Останнім часом активізувалася дискусія про розширення схеми конкурсних комісій з вирішальним голосом міжнародних представників на більш широкий круг органів – йдеться про посади Генерального прокурора, голови Національної поліції та директора ГБР. Прихильники посилаються на зобов’язання України. Тож давайте подивимося, що в цих зобов’язаннях написано насправді.
В комюніке, підписаному в грудні 2025 року віце-прем’єром Тарасом Качкою та єврокомісаром Мартой Кос, щодо Генерального прокурора зафіксована необхідність “провести комплексний перегляд процедури відбору та звільнення Генерального прокурора з метою приведення її у відповідність з найкращими європейськими практиками з залученням Венеціанської Комісії”.
Щодо ГБР – проведення незалежного комплексного перегляду інституційної структури, механізмів добропорядності та наглядових функцій “відповідно до найкращих європейських практик”.
Зверніть увагу на формулювання: “комплексний перегляд”, “найкращі європейські практики”, “Венеціанська комісія”. Там немає ні готового дизайну комісій, ні вимоги вирішального голосу міжнародників, ні “єдиного переможця”.
Рамка задана, а наповнення – це якраз предмет експертної та політичної дискусії, яка повинна відбутися в Україні. Остаточні формулювання з’являться в результаті цієї дискусії, і саме так працює переговорний процес.
Тут доречно згадати свіжий приклад з іншої сфери – так званий “податок на OLX”. Перша редакція законопроекту викликала жорстку критику: спеціальні рахунки, доступ до банківської таємниці, оподаткування продажу вживаних речей.
Але після місяців аргументованої експертної дискусії найбільш конфліктні норми прибрали, з’явилася пільгова ставка та необкладений поріг для дрібних продажів – і Рада ухвалила компромісний закон, який відповідає як європейським вимогам, так і не б’є по людям.
Це доводить: коли дискусія ведеться аргументами, а не ультиматумами, компроміс можливий. Той же підхід потрібен і щодо правоохоронних призначень.
Уроки, які не можна ігнорувати
Чесна розмова вимагає визнати і негативний досвід роботи конкурсних комісій в Україні. Були випадки, коли комісії місяцями і роками не могли визначити переможця, і органи залишалися без легітимного керівництва.
Були відбори, результати яких виявилися настільки суперечливими, що звучали взаємні звинувачення в політизації – причому з обох сторін. Були ситуації, коли об’єктивно найсильніші кандидати не проходили далі через процедурні або репутаційні підстави, які так і не були переконливо пояснені публіці.
Ігнорувати ці уроки та механічно тиражувати модель – означає закласти ті ж ризики в ще більш чутливі інституції.
Принципи, які варто підтримати, – і акценти, які варто розставити
Базові принципи дискусії не викликають заперечень: незалежність комісії, відбір за заслугами, об’єктивні критерії, підвищення ефективності органів.
Більше того, значна частина цих принципів вже працює в діючих процедурах. Питання не в принципах, а в трактуваннях і акцентах – і вони повинні бути спрямовані на результат, а не на процес заради процесу.
З аналізу європейської практики випливає збалансована модель. Конкурсні комісії потрібні – це відповідь на головне питання дискусії. Але їхня функція повинна бути чітко окреслена: перевірка рівня компетентності кандидатів і перевірка добропорядності – за деклараціями, відповідністю способу життя задекларованим доходам, репутаційною історією.
Комісія відсіює невідповідних і подає конституційному органу оцінки представлених кандидатур. А політичне рішення про призначення приймає конституційний орган – уряд, президент або парламент, залежно від посади, – як це відбувається в Бельгії, Латвії, Ірландії, Швеції.
З цього випливає і другий елемент, якого не вистачає нинішній дискусії: посилення політичної відповідальності за призначення. Якщо суб’єкт призначення обирає серед перевірених кандидатів, він не може потім ховатися за комісією – він відповідає за роботу призначеного керівника перед парламентом і суспільством.
Саме так розведення функцій працює в державах-членах: комісія гарантує якість “вхідного матеріалу”, політичний орган несе відповідальність за вибір і результат.
І нарешті, місце міжнародного компонента. Участь західних експертів у комісіях на перехідний період – нормальна практика для країни-кандидата.
Але їхня роль повинна бути функціональною, а не арбітражною: міжнародний представник – це той, хто найкраще здатний перевірити компетентність кандидата в знанні та розумінні європейських рамкових директив, стандартів Ради