Створення Вищого адмінсуду – що не так із законопроєктом Власенка та наслідки його ухвалення
Автор Каріна Асланян експертка з судової реформи Лабораторії законодавчих ініціатив
9 січня парламент прийняв за основу законопроєкт №12368-1 авторства депутата від БЮТ Сергія Власенка про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких інших законодавчих актів України щодо утворення та функціонування Київського міського окружного адміністративного суду та Київського міського апеляційного адміністративного суду.
Як зазначено в пояснювальній записці до законопроєкту, його основними завданнями є «забезпечення ефективності та прозорості функціонування адміністративного судочинства, усунення конфлікту інтересів та мінімізація можливих корупційних ризиків у діяльності судів» тощо. Звучить як знущання, якщо розібратися в деталях.
Отже, пропонується, щоб КМОАС розглядав справи проти центральних органів виконавчої влади (Кабміну, міністерств, Антимонопольного комітету), переглядав рішення конкурсних комісій стосовно конкурсів на посади керівників САП, НАБУ, НАЗК тощо, а також справи, які зараз розглядає Верховний суд як суд першої інстанції (справи проти президента, парламенту, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів тощо), а КМААС був апеляцією на рішення «окружного адміністративного».
Водночас «конкурс на посади суддів КМОАС та КМААС проводиться в порядку, визначеному для місцевих судів Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Це ж логічно — добирати суддів у апеляцію за правилами добору суддів місцевих судів?! Для тих, хто не зрозумів, що це сарказм, пояснюємо: ні, так робити не можна.
Що ж маємо в сухому залишку? Підсудність справ — найскладніші, найважливіші та/або найрезонансніші адміністративні справи в країні. А добір суддів в обидві інстанції — як до звичайного окружного чи районного суду — без залучення громадськості або міжнародних експертів, та ще й із порушенням правил добору суддів апеляційних судів.
Таку конструкцію судів після голосування за законопроєкт у першому читанні серед громадськості та в медіа вже охрестили «ОАСК-2», хоча насправді цей монстр набагато гірший.
Тут варто також додати, що така конструкція судів не відповідає міжнародним зобов’язанням України, а відповідно, не буде сприйнята нашими європейськими й американськими партнерами. Вона порушує і загальну логіку судової реформи, в межах якої «прості» адміністративні справи киян має розглядати окружний суд у місті Києві (пенсії, податки тощо), а справи за участю центральних органів виконавчої влади — вищий спеціалізований суд, як це є зі справами про корупцію, коли справи про дрібну корупцію розглядають загальні суди, а про топкорупцію — Вищий антикорупційний суд.
Після голосування деякі депутати писали у ФБ, що це, мовляв, лише перше читання, а до другого законопроєкт буде «суттєво доопрацьовано».
То хто ж винен? Як так сталося, що замість Вищого адміністративного суду ми отримали щонайменше на рівні законопроєкту ОАСК-2? І головне — що робити, аби все виправити? Розбираємося в цьому матеріалі.
Передісторія
У грудні 2022 року було ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва. Це сталося внаслідок численних скандальних рішень ОАСК, оприлюднення з боку НАБУ так званих плівок ОАСК, кримінальних справ на деяких суддів цього суду та навіть запровадження з боку США персональних санкцій проти голови ОАСК Павла Вовка.
Тоді ж «на папері» було створено Київський міський окружний адміністративний суд, а справи ОАСК були «тимчасово» передані на розгляд Київського окружного адміністративного суду. Більшість із них за два роки так і залишилася в коробках і мішках, допоки парламент не вирішив перерозподілити ці мішки між іншими окружними адміністративними судами відповідно до навантаження, щоб розгляд цих справ хоч якось почав рухатися.
П’ять законопроєктів
Однак попри існування «суду на папері» упродовж певного часу по суті нічого не відбувалося.
Міжнародні партнери прописували необхідність створення нового суду в зобов’язаннях України щодо проведення реформ, влада ж робила все доволі кулуарно та повільно.
Так, План для Ukraine Facility та домовленості з Міжнародним валютним фондом передбачають створення суду, який розглядатиме справи за участю центральних органів виконавчої влади замість ліквідованого ОАСК. Судді такого суду мають бути належним чином перевірені на предмет професійної компетенції та доброчесності із залученням незалежних експертів та «з дотриманням подібних процедур добору для суддів із питань боротьби з корупцією». Строк, передбачений, наприклад для створення зазначеного суду в Ukraine Facility, — третій квартал 2025 року. Водночас до кінця третього кварталу цього року вже має завершитися конкурс на посади суддів цього суду. Тобто часу фактично не залишилося.
Тим часом Кабмін рік напрацьовував законопроєкт, якого майже ніхто не бачив. А коли строки для ухвалення законопроєкту практично вичерпалися, до парламенту було подано законопроєкт №12206. Його внесли депутати з фракції «Слуга народу», однак по суті це були напрацювання офісу президента. Слідом за ним було подано альтернативний законопроєкт від Кабміну, а згодом іще один — авторства голови профільного комітету Маслова, який і здобув підтримку Комітету.
Всі вони були відхилені парламентом у грудні. В січні з’явився ще один законопроєкт від Кабміну (№12368), який у сесійній залі представляла особисто віцепрем’єр із питань європейської та євроатлантичної інтеграції — міністр юстиції України Ольга Стефанішина. Він теж провалився, натомість був проголосований у першому читанні альтернативний до нього №12368-1 авторства Власенка, який є найгіршим із усіх п’яти варіантів, однак саме на його основі тепер потрібно будувати фінальну версію законопроєкту.
Ольга Стефанішина потім не раз скаржилася, що «провела в парламенті три дні, а результату нуль». І її можна зрозуміти, адже питання щодо виконання Ukraine Facility їй ставитимуть міжнародні партнери.
А деякі депутати на умовах анонімності зазначали, що «в законопроєкти про суди вони не вникали, однак проголосували, як було домовлено». Здогадайтеся з першого разу, про депутатів якої партії тут ідеться?
То для чого тоді політичній владі та провладній більшості законопроєкт Власенка, якщо від виконання вимог Меморандуму з МВФ та Плану для Ukraine Facility залежить отримання Україною чергових грошових траншів? Якщо потрібно було проголосувати бодай якийсь варіант у першому читанні, то чому не голосували за кабмінівський?
Експертна рада vs Громадська рада міжнародних експертів
Оскільки варіант Власенка, вочевидь, не підходить узагалі, а Україна взяла на себе зобов’язання створити суд, подібний до ВАКС, то й створювати суд потрібно як вищий спеціалізований адміністративний.
Для перевірки доброчесності кандидатів у всіх чотирьох законопроєктах передбачено створення Експертної ради, до якої троє членів призначаються за пропозиціями міжнародних партнерів, а троє — за пропозицією Ради суддів України. Це, по суті, восьмий варіант проведення конкурсів у судовій системі та черговий експеримент.
І це не відповідає міжнародним зобов’язанням України, відповідно до яких майбутніх суддів мають перевіряти «з дотриманням подібних процедур добору для суддів із питань боротьби з корупцією», тобто по суті за участю Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), яка наразі залучена до перевірки кандидатів до ВАКС.
Так, є дуже дивні пояснення з боку політичної влади, що нібито не можна постійно вимагати від міжнародних партнерів делегування своїх представників. Однак міжнародні партнери, підписуючи зі свого боку, наприклад Меморандум із МВФ, розуміли ж ці свої зобов’язання з делегування представників до ГРМЕ і для цілей конкурсу до ВАКС, і для цілей формування нового суду? І допоки від них не прозвучить чіткого меседжу, що конструкція «три на три» — ок, нав’язувати їм те, під чим вони не підписувалися, схоже на якесь дрібне (чи не дрібне) шулерство. Державі, яка прагне стати частиною ЄС і далі отримувати міжнародну фінансову підтримку, не личить грати міченими картами.
І якщо із зобов’язань випливає залучення ГРМЕ до добору суддів у Вищий адміністративний суд (ВАС), отже, це має бути ГРМЕ.
«Свої» серед суддів
Законопроєкти щодо вищого адміністративного суду розширюють перелік осіб, які мають право претендувати на посади суддів цього суду, та встановлюють додаткову категорію — особи, які щонайменше сім років пропрацювали на посадах державної служби категорії «А» та «Б» в органах державної влади, повноваження яких поширюються на всю територію України.
Тут слід зазначити, що внесення змін 2016 року до Конституції України (щодо правосуддя) та реформування підходів стосовно добору суддів відкрило можливості для представників незалежних юридичних професій (адвокатів, науковців тощо) брати участь у конкурсах до Верховного суду, апеляційних судів та вищих спеціалізованих судів.
Такий підхід було застосовано для підвищення незалежності судової влади, зниження корупційних ризиків, зменшення політичного впливу та розірвання владних вертикалей.
Якщо зараз допустити до конкурсу державних службовців, це істотно знівелює досягнення судової реформи попередніх років, оскільки працівники органів державної влади не є представниками незалежних юридичних професій. Навпаки, такі правники звикли працювати в умовах жорстких державних вертикалей і діяти виключно відповідно до вимог керівництва, що в разі призначення таких осіб на посади суддів може негативно впливати на стан незалежності не тільки окремо взятого судді, а й усього суду та судової влади загалом.
Тоді вже просто треба призначити держслужбовців, які подобаються офісу президента, без жодних конкурсів і складних конструкцій. Адже очевидно, що такі норми прописуються з розумінням, які прізвища потім прийдуть на конкурс.
Замість висновків
По-перше, Україна максимально швидко має створити Вищий адміністративний суд для розгляду справ за участю центральних органів виконавчої влади, розпочати конкурс на посади суддів цього суду та паралельно — конкурс на посади суддів Київського міського окружного адміністративного суду, який розглядатиме адміністративні справи киян (адже наразі саме кияни позбавлені належного доступу до правосуддя). Тут важливо чітко розмежувати юрисдикцію між ВАС, КМОАС і Верховним судом. Також слід урахувати реальні можливості ВККС щодо проведення конкурсів, адже кожен конкурс відбувається не у вакуумі, а паралельно з іще багатьма кадровими процедурами в судовій владі, яких нині вже п’ять.
По-друге, перевірку доброчесності майбутніх суддів Вищого адміністративного суду має здійснювати ГРМЕ, яка сприятиме ВККС у цьому важливому питанні, тим більше що її повноваження восени 2024 року були подовжені на 18 місяців. Також важливо, щоб ГРМЕ мала право вето стосовно недоброчесних кандидатів, яке можна подолати тільки спільними голосами ВККС та ГРМЕ, де не менш як три голоси мають дати саме міжнародні експерти.
По-третє, вкрай критично не допустити під час створення ВАС ризиків подальшого визнання його неконституційним (через застосування чергових ad hoc процедур, якими і є по суті Експертна рада). Тому вимоги до суддів, спосіб формування тощо мають відповідати загальній рамці судової реформи, конкурсів тощо.
І останнє на сьогодні. Завжди дуже помітно, коли центральна політична влада намагається саботувати створення незалежного суду. На жаль, саме це зараз і проглядається.
Що швидше в офісі президента та в парламенті зрозуміють, що кишеньковий суд за прикладом ОАСК Україні не потрібен (та й створити його не вийде), то швидше Україна зможе поставити собі жирний плюс у виконанні не тільки вимог міжнародних партнерів, а найперше — у створенні справді незалежного суду, який насправді потрібен і владі, й опозиції, але насамперед — українському суспільству.