Україна, згідно з Конституцією, — демократична та правова держава, де єдиним джерелом влади є народ. У практичному вимірі це означає просту річ: влада в країні має формуватися через вибори — вільні, рівні та легітимні.
Повномасштабна збройна агресія Російської Федерації та введення воєнного стану радикально змінили політичну реальність. Було обмежено не лише виборчі права, а й інші політичні свободи, без яких демократичний виборчий процес неможливий. Саме тому розмова про повоєнні вибори — це передусім не про календар, а про умови: за яких обставин і за якими правилами вибори можуть відбутися без втрати легітимності.
Українські експертні середовища неодноразово аналізували ці виклики. Центр політико-правових реформ і Громадянська мережа «Опора» підготували Білу книгу щодо організації повоєнних виборів, а Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова 2024 року оприлюднив аналітичну доповідь про вплив війни на майбутні вибори. Попри час, що минув, основні висновки цих досліджень залишаються актуальними.
Втім, перші повоєнні вибори відбуватимуться в умовах, із якими Україна ще не стикалася: окупація значної частини територій, масштабна внутрішня та зовнішня міграція, зруйнована виборча інфраструктура, мільйони виборців за кордоном, участь військовослужбовців, необхідність відновлення політичних свобод і реальної конкуренції. Усе це змінює звичні підходи до організації виборчого процесу, з яким влада критично запізнюється.
Які правила визначають межі допустимих рішень? Що саме потребує змін у виборчому законодавстві? Які виклики постають перед виборцями, кандидатами й організаторами виборів? І які інструменти дають змогу зберегти легітимність виборів у нових умовах?
Давайте по порядку.
Які зараз правила гри й на чому тримається виборчий процес?
Де закладено базові правила виборів? Основою виборчого процесу в Україні є Конституція. Саме вона закріплює вибори як ключову форму безпосередньої демократії та визначає межі їх організації. Водночас «виборчі» норми не зосереджені в одному розділі Основного Закону, а розкидані по різних його частинах, тож тлумачити їх можна лише системно — інакше виникає спокуса вибіркового читання.
Без чого вибори не є виборами? Конституція встановлює п’ять принципів виборчого права: вільні, загальні, рівні, прямі вибори й таємне голосування. Це не декларації, а жорсткі межі для будь-яких рішень законодавця й організаторів виборів. Процес, що не спирається на ці принципи, формально не може вважатися виборчим — незалежно від політичних обставин.
Хто і як встановлює порядок проведення виборів? Порядок організації та проведення виборів є предметом законодавчого регулювання. 2019 року Україна кодифікувала виборче законодавство, ухваливши Виборчий кодекс. Водночас він не охоплює всієї виборчої архітектури: діяльність Центральної виборчої комісії, ведення Державного реєстру виборців і функціонування політичних партій регулюються окремими законами. Така фрагментарність створює ризики правової суперечності.
Що не обов’язково вирішувати законом? Не всі аспекти виборчого процесу мають бути детально прописані в законі. Частина повноважень органів влади визначена Конституцією й реалізується через підзаконні акти. Особливу роль тут відіграють постанови Центральної виборчої комісії, які пояснюють і деталізують застосування закону на практиці.
Хто стежить за конституційністю правил? Окремим джерелом виборчого права є рішення Конституційного суду України. Саме вони визначають, чи відповідають виборчі норми Конституції, і задають межі допустимих змін. Важливим орієнтиром залишаються й міжнародні стандарти у сфері виборів — як обов’язкові, так і рекомендаційні. Ігнорування «м’якого права» формально можливе, але матиме політичні й репутаційні наслідки.
У якій рамці слід говорити про повоєнні вибори? Отже, виборчий процес в Україні тримається на поєднанні конституційних принципів, законодавчого регулювання та міжнародних стандартів. Саме в цій рамці — а не поза нею — слід оцінювати можливість, умови та межі проведення перших повоєнних виборів.
Як підготуватися до повоєнних виборів?
Повоєнні вибори потребуватимуть не косметичних правок, а чітких рішень у межах Конституції та принципів виборчого права.
По-перше, треба ухвалити спеціальний закон для перших повоєнних парламентських виборів як доповнення до Виборчого кодексу, а не замість цього кодексу. Додаткові ризики пов’язані саме з чинною виборчою системою на виборах народних депутатів України. Запроваджена Виборчим кодексом пропорційна система з відкритими регіональними списками містить низку вразливих елементів, які в умовах повоєнних виборів лише загострюються.
Передусім ідеться про привілейоване становище перших дев’яти кандидатів загальнонаціонального списку політичної партії. Вони не закріплюються за жодним виборчим регіоном і отримують мандати в пріоритетному порядку, що суперечить принципу рівного виборчого права кандидатів і спотворює логіку пропорційної системи. Раціональна корекція: закріпити всіх кандидатів без винятку за виборчими регіонами, щоб «лідери списку» проходили те саме електоральне оцінювання, що й інші.
Крім того, через відсутність окремого закордонного виборчого регіону виборці на закордонних дільницях не можуть надавати преференції конкретним кандидатам у партійних списках. Це створює нерівність виборців залежно від місця проживання, що є особливо чутливим в умовах мільйонної української еміграції, спричиненої війною.
Чи треба змінювати закон про вибори президента?
На цьому тлі виборча система на виборах президента України виглядає значно стабільнішою й не потребує перегляду.
Що обов’язково має бути у спеціальному законі про парламентські вибори?
Такий закон має врегулювати саме «особливі» повоєнні аспекти, зокрема:
- визначення дня голосування та старту виборчого процесу;
- виборчу територіальну організацію (уточнення виборчих регіонів, округів, мережі дільниць);
- правила утворення окружних і дільничних комісій;
- формування списків виборців із урахуванням мобільності населення;
- висування й реєстрацію кандидатів, правила агітації та фінансування;
- порядок голосування (зокрема для військових, ВПО, закордонних виборців).
Якою є ключова умова для ухвалення такого закону?
Ключова умова — політичний консенсус: норми мають напрацьовуватися за участі не лише партії влади, а й парламентської та позапарламентської опозиції. Це підвищить довіру до правил гри і всередині країни, і з боку міжнародних партнерів, для яких легітимність виборів прямо пов’язана з подальшою підтримкою України.
Важливо також дотриматися конституційних меж повноважень: ані парламент, ані президент не можуть «розширювати» свої повноваження щодо призначення перших повоєнних парламентських виборів поза тим, що визначено Конституцією. Водночас питання організації і порядку проведення виборів є сферою законодавчого регулювання, тож день голосування й початок процесу можуть бути встановлені законом, якщо це зроблено коректно та без підміни конституційних процедур.
Що буде зі спеціальним законом після виборів?
Після завершення перших повоєнних виборів спеціальний закон має втратити чинність, а надалі має застосовуватися лише Виборчий кодекс.
Паралельно зі спеціальним законом не слід відкладати виправлення «вузьких місць» Виборчого кодексу, які створюють конституційні та політичні ризики саме для повоєнних парламентських виборів.
Що насамперед потрібно змінити у Виборчому кодексі, аби провести повоєнні вибори?
Ключове — територіальна організація: округи, регіони, дільниці. Агресія Російської Федерації змінила як територіальну конфігурацію держави, так і розміщення виборців.
Чинна система виборчих округів і регіонів формувалася з розрахунку на мирний час. Виборчі регіони (усього 25), що використовуються для парламентських виборів, зазвичай збігаються з межами областей. Однак після 2022 року частина територій опинилася під окупацією, а десятки територіальних виборчих округів фактично не перебувають під контролем української влади. За таких умов перелік виборчих регіонів і округів потребує перегляду.
Аналогічна проблема стосується мережі виборчих дільниць. Масове переміщення населення, знелюднення окремих громад і безпекові чинники змушують Центральну виборчу комісію переглядати наявну мережу: ліквідовувати одні дільниці та створювати інші — в місцях концентрації виборців, зокрема внутрішньо переміщених осіб.
Окремим викликом є відновлення виборчої інфраструктури. За даними ЦВК, зруйновано або пошкоджено понад 7,5 тисячі приміщень для голосування виборців і роботи дільничних виборчих комісій. Без їх відновлення або заміни організувати вибори в низці громад буде фізично неможливо.
Також перегляду потребують перелік і межі виборчих регіонів для парламентських виборів. Потрібні підходи до утворення округів із урахуванням тимчасово окупованих територій та безпекових чинників.
Як відновити рівність можливостей на виборах за кордоном?
Мільйони громадян України перебувають за кордоном. Водночас закордонні виборчі дільниці мають обмежену пропускну спроможність. Навіть за ідеальної організації одна дільниця здатна забезпечити голосування не більш як 6,5–7 тисяч виборців. Це створює ризик черг і фактичного звуження права голосу для значної частини виборців.
До того ж сьогодні виборці на закордонних дільницях, голосуючи за партійний список, не мають преференційного (другого) голосу й фактично позбавлені впливу на персональний склад регіональних списків. Це створює нерівність за ознакою місця проживання та суперечить логіці загальнодержавних виборів, де мандат депутата є загальнонаціональним.
Практично можливі два варіанти, обидва потребують змін у законодавстві:
- утворити окремий закордонний виборчий регіон із відповідним регіональним списком на базі загальнонаціонального списку партії;
- включити закордонні дільниці до Київського міського виборчого регіону (як до регіону столиці та місцезнаходження МЗС).
Водночас варто уникати рішень, які створюють «особливі привілеї» для закордонних виборців порівняно з виборцями в Україні — наприклад, дострокове голосування чи голосування поштою, — оскільки це може порушувати принцип рівного виборчого права та породжувати підвищені ризики контролю / тиску на виборця.
Як спростити, але не зламати процедури для внутрішньо переміщених осіб?
Окремий блок викликів стосується реалізації виборчих прав внутрішньо переміщених осіб. Законодавство формально дозволяє змінювати виборчу адресу або місце голосування, однак ці процедури обмежені жорсткими припиняльними строками. Та скасовувати ці строки видається недоцільним з огляду на ризики свавільних дій, які можуть спотворити уточнені списки виборців. А це, своєю чергою, не посилює гарантій загального виборчого права (як може здаватися на перший погляд), а навпаки — здатне призвести до серйозних зловживань.
Механізми зміни виборчої адреси й тимчасової зміни місця голосування доцільно лібералізувати й зробити зручнішими — зокрема через електронний кабінет виборця. Але така лібералізація має відбуватися на розвиток принципів виборчого права, а не «в обхід» їх.
Окремий практичний акцент: навіть найкраща процедура не спрацює без самодисципліни самих виборців — людям потрібно завчасно перевіряти себе в Реєстрі та встигати в межах установлених строків.
Як забезпечити гарантії для військових?
Дуже важливо зберегти гарантії пасивного виборчого права для військових. Після завершення бойових дій демобілізація може тривати місяцями, а частина військових залишатиметься поблизу небезпечних зон. Тож потрібні:
- можливість створення спеціальних виборчих дільниць у місцях компактного розміщення підрозділів;
- гарантії реалізації активного права (проголосувати) та пасивного (балотуватися).
Окремо необхідно уточнити підхід до цензу осілості для кандидатів: час військового навчання / служби за кордоном, участі у бойових діях (залежно від формату місця перебування), а також перебування в полоні мають бути коректно враховані як час проживання в Україні, адже це об’єктивні обставини, що не залежать від волі особи.
Що з інклюзією?
Зростання кількості осіб з інвалідністю внаслідок війни робить інклюзивність не «опцією», а базовою вимогою. Пріоритети:
- доступність приміщень (пандуси, ліфти, логістика входу / черг);
- «розумні пристосування» там, де це реально посилює самостійність виборця.
Водночас не слід переоцінювати універсальність бюлетенів шрифтом Брайля: ними користується лише частина виборців, потрібна підготовка комісій, а поодинокі бюлетені такого типу в окремо взятій виборчій скриньці можуть створювати ризики для таємниці голосування.
Які технічні рішення для перевантажених дільниць працюють, а які є ризикованими?
Для розвантаження комісій і зменшення черг обговорюють різні інструменти.
Електронне голосування нині є найризиковішим варіантом через низьку довіру та загрози втручання в ІТ-системи. Це може бути перспектива майбутнього — але не базове рішення перших повоєнних виборів.
Голосування поштою не знімає ризиків тиску / підкупу й додає залежність від інфраструктури іншої держави, включно зі строками доставки.
Дострокове голосування / кілька днів голосування потребують дуже жорстких запобіжників від маніпуляцій і ставлять питання щодо конституційної логіки «дня голосування» (це щонайменше зона підвищеної юридичної чутливості).
Натомість реалістичнішим виглядає збільшення електоральних годин у день голосування (наприклад, 7:00–22:00) — це частково знижує тиск на дільниці, хоч і не є панацеєю.
Як масштабувати закордонні дільниці без втрати керованості?
Найчастіше практичне рішення — збільшення кількості закордонних дільниць, зокрема відкриття додаткових дільниць поза приміщеннями консульств / посольств (за згодою держав перебування). Або ж створення другої дільниці в межах уже наявних дипломатичних приміщень, якщо дозволяють технічні умови.
Це потребує: правового узгодження з державою перебування, вирішення питань безпеки / логістики, а також додаткового фінансування. Водночас саме так можна зменшити ризик фактичного обмеження права голосу через перевантаженість.
Окрім того, ніщо не заважає в межах приміщень наявних посольств та інших дипломатичних представництв України за кордоном уже зараз створити додатково другу виборчу дільницю. Звісно, якщо дозволяють технічні характеристики таких приміщень.
Як протидіяти зовнішньому втручанню у вибори?
Так, втручання з боку Російської Федерації залишається серйозною загрозою для повоєнних виборів. Ідеться про інформаційні кампанії, використання соціальних мереж і політичних технологій для приведення до влади сил, готових переглянути європейський і євроатлантичний курс України.
Отже, повоєнні вибори стануть випробуванням не лише для виборчої адміністрації, а й для всієї демократичної системи. Поєднання територіальних, інституційних, соціальних і безпекових викликів потребує комплексних рішень, які дадуть змогу оновити владу, не відступаючи від конституційних принципів виборчого права.
Інформаційні втручання (особливо через соцмережі) стали системним явищем. Україні варто вивчати нові приклади протидії таким впливам у інших європейських країнах.
Як зберегти політичні свободи та медіасередовище?
Водночас протидія російському, а потенційно й іншому зовнішньому втручанню у виборчий процес не може бути виправданням для обмеження законної діяльності опозиційних політичних сил чи незалежних засобів масової інформації.
На повоєнних виборах держава має захищати виборчий процес від зовнішніх загроз. Водночас вона зобов’язана гарантувати дотримання принципів виборчого права.
Це означає відновлення реальної політичної конкуренції та плюралістичного медіасередовища. Зокрема не може зберігатися практика інформаційної монополії у вигляді спільного телемарафону як постійної моделі функціонування медіа під час виборчого процесу.
Свобода діяльності політичних партій, громадських організацій і незалежних ЗМІ має бути не декларацією, а реальною гарантією вільних і демократичних виборів.
…Якщо підсумувати, то інструменти для зменшення ризиків повоєнних виборів є, але «ідеальних» рішень не буде. Частину проблем можна закрити за допомогою закону, а частину — лише комплексно, з урахуванням і безпекових умов, і довіри суспільства, й практичної спроможності інституцій.