Олександр Банчук в інтерв’ю РБК-Україна про судову реформу, Адмінсуд і ЄС
Заступник Міністра юстиції Олександр Банчук (фото: Віталій Носач/РБК-Україна)
Про створення Адміністративного суду після ліквідації скандального ОАСК, проблеми в АРМА, ювенальну юстицію і шлях до Євросоюзу в інтерв'ю РБК-Україна розповів заступник Міністра юстиції Олександр Банчук.
Зміст:
- Про створення Адміністративного суду в Україні
- Про закон щодо АРМА
- Про ювенальну юстицію
- Про судову реформу
Україна вже більше 10 років намагається наблизитись до стандартів Європейського союзу, щоби стати її повноправним членом. Це величезна кількість реформ, і далеко не всі з них мають успішну реалізацію. Навпаки, через доволі специфічну українську кон’юнктуру нововведення сприймаються тяжко, а ще тяжче реалізовуються.
Останнім часом приведенням судової системи до стандартів ЄС певним чином займається Міністерство юстиції. Воно перевіряє і аналізує нормативно-правові акти на предмет їхньої “євроінтеграції”, а також постійно комунікує з західними партнерами, які слідкують за дотриманням правил. Далеко не всі з них сприймаються українською владою, тому виникають постійні дискусії, одна з яких триває вже понад десять років і стосується судової реформи.
Заступник міністра юстиції України Олександр Банчук в інтерв’ю РБК-Україна розповів, чого не вистачає для реалізації європейських норм в українське судочинство, чому люди не довіряють судам і коли ми маємо показати Євросоюзу результат.
Про створення Адміністративного суду в Україні
– Коли вас взяли на цю посаду в 2019 році, ви припустили, що вас прийняли на роботу, бо ви критикували організацію роботи Мін’юсту і рішення попередньої команди. Пройшло вже кілька років, як вам організація і рішення?
– Як ви знаєте, у нас з вересня 2024 року новий міністр – це Віце-прем’єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції-міністр юстиції Ольга Стефанішина. Фактично це визначає сферу діяльності, оскільки було рішення поєднати два мандати. Це європейська і євроатлантична інтеграція, і сфера юстиції. Ми очікуємо, що найскладнішими будуть сфери для переговорів з ЄС – верховенство права, тобто питання правосуддя, прав людини, протидії корупції.
Я вважаю, що це важливе поєднання, і, звичайно, постійно відбуваються трансформації в Міністерстві. Наприклад, зараз формується Департамент права Європейського Союзу, щоби аналізувати всі акти законодавства, всі проекти, які були підготовлені в межах уряду, щоби була більш якісна експертиза.
– На сторінці міністерства в сфері вашої діяльності мало що зрозуміло. Судячи з того, що там написано, ви постійно аналізуєте нормативно-правові акти.
– На сайті відображено відповідні положення наказу Міністра юстиції щодо розподілу повноважень. Це така особливість нашої роботи, яким чином це відображено. Але насправді, моя сфера відповідальності – це законодавство у сфері публічного права. Публічне право – це конституційне законодавство і адміністративне законодавство. Також у моїй сфері відповідальності законодавство у сфері правосуддя та інститутів, суміжних з правосуддям. Ми, відповідно, здійснюємо підготовку та експертизу законопроектів у зазначених сферах.
– Адміністративний суд. В січні Верховна Рада України провалила голосування щодо створення Адміністративного суду за участі міжнародних експертів. Що відбувається в цьому процесі?
– Давайте почнемо з того, що таке адміністративний суд. Він є одним з невід’ємних елементів принципу верховенства права.
– Умовно, це суд, до якого людина може прийти і пожалітися на владу, правильно?
– Так. І це відрізняє демократичне суспільство від тоталітарних чи авторитарних суспільств. Зміна цієї парадигми в тому, що громадянин, бізнесмен, представник юридичної особи, якщо він вважає, що дія чи відповідне рішення органу влади чи посадової особи порушує закон і її права, він має право подати проти цього суб’єкта відповідний адміністративний позов.
Є певні елементи презумпції винуватості органу влади. В кримінальному провадженні є презумпція невинуватості особи – вона є невинуватою, поки не доведено протилежне. А тут навпаки – особі достатньо скласти позов, заявити, що таке рішення, наказ, постанова порушує мої права. І тоді всі докази на спростування цього твердження має сама влада. У нас це відображено на рівні Кодексу адміністративного судочинства.
Щодо самого процесу. Раніше Окружний адміністративний суд Києва розглядав справи проти органів влади центрального рівня. Йдеться про Кабінет Міністрів, про Національний банк, про міністерства і інші органи центральної і виконавчої гілок. Потім ОАСК, як відомо, ліквідували.
От якраз створення Вищого адміністративного суду спрямовано на те, що ми повинні мати суд, який буде тільки такими справами займатися. Він, якщо будуть відібрані кандидати відповідно з додатковими механізмами відсіву, контролю доброчесності і компетентності, буде займатися виключно такими справами.
Чому важливий окремий орган? Тому що складно розглядати справу судді місцевого суду, коли мова йде, наприклад, про рішення Кабміну. Можливо, в країнах, де сторічні традиції демократії і незалежного правосуддя, можна місцевому суду зупинити чи скасувати, наприклад, укази Президента США. Але, знову ж, в країнах молодої демократії, якою ми є, ми повинні передбачити додаткові гарантії.
– А це має бути один суд і лише в Києві?
– Так, ідея полягає в тому, що це буде один суд в Києві, який буде розглядати позови проти вищих органів влади.
– У нас просто вже є історія з ВАКС. Ідея гарна, але ВАКС завалений справами. У нас суспільство в принципі доволі критично відноситься до влади, чи не буде ризиків величезного навантаження на суд?
– Це може бути питання, потрібно буде дивитись на саме навантаження. Тут все буде залежати від того, яка кількість справ буде. Але з іншого боку по кількості справ можна оцінити, чи довіряють суду, чи ні.
Знову ж таки, навантаження у Вищому антикорупційному суді зумовлене особливостями кримінального провадження. Всі справи розглядалися по суті колегіально, тобто тільки трьома суддями. До того ж, у кожному кримінальному провадженні величезна кількість рішень слідчого судді на досудових стадіях. Ми розуміємо, що при будь-якому обмеженні прав потрібен слідчий суддя.
А є на досудових стадіях такі процеси, де йдеться про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою, де фактично проводяться повноцінні судові засідання. Тому що йдеться про розгляд клопотання про можливість застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою. Далі, є застосування санкціїу вигляді стягнення активів у дохід держави.
Весною минулого року були ухвалені зміни, які передбачають можливість одноособового розгляду в окремих категоріях кримінальних проваджень. Але, якщо є справи про цивільну конфіскацію, про застосування санкції у вигляді стягнення активів у дохід держави, то вони все одно слухаються колегіально.
Тут справа буде колегіально розглядатися тільки в тому випадку, якщо йтиметься про про адміністративний позов про скасування нормативно-правового акту. Нормативний правовий акт – це, наприклад, постанова Кабінету міністрів, наказ міністерства, який регулює певні відносини. Інші рішення будуть розглядатися одноособово. Ми сподіваємося, що таким чином ми не повторимо ситуацію з навантаженням у адміністративному суді, яка в нас наразі є у ВАКС.
– А може є сенс ще створити кілька регіональних судів? Наприклад, у Одесі, у Львові, в Дніпрі.
– Модель вищих спеціалізованих судів закріплена прямо в Конституції, де говориться, що в Україні можуть діяти вищі спеціалізовані суди. І логіка в тому, що це має бути один суд. Ми не можемо створити відділення Вищого спеціалізованого суду в Східному, Західному чи Південному регіонах.
І знову ж таки, воно не вирішить ситуацію. Наразі урядовий законопроект передбачає, що, для того, щоб розпочав роботу Вищий адміністративний суд, потрібно щонайменше відібрати 32 суддів цього суду. Залежно від навантаження може надалі йтися про збільшення кількості суддів, але це вже буде рішення Вищої ради правосуддя, разом з ВККС.
– А що зараз відбувається в цьому процесі, чому Верховна Рада України виступила проти міжнародних експертів?
– Зараз в першому читанні ухвалений законопроект з іншим підходом – про те, що треба створити два суда, і без участі наших міжнародних партнерів у відборі суддів.
– Ви ж напевно спілкувались з народними депутатами, питали, чого вони так проти міжнародників?
– Ну дивіться, рішення вже є, є перше читання. Уряд схвалив поправки до другого читання цього альтернативного законопроекту, який був ухвалений.
Ми подали поправки, які погоджені не тільки МВФ, але й представниками Європейської комісії. Ми розраховуємо на те, що доопрацювання законопроекту відбудеться якраз на базі цих поправок. Основні речі – один суд і участь міжнародників.Це той механізм, який дозволить створити ефективну структуру. І з незалежно відібраними кваліфікованими суддями. Ось чому це важливо.
– Але за участі міжнародників?
– Так, тому що вони забезпечать більшу якість цього процесу. Я стараюсь пояснити це так – як краще підготувати текст? Ми можемо використовувати друкарську машину, можемо комп’ютер, можемо програму штучного інтелекту. Що пришвидшить, що якісніше зробить нашу роботу?
На мій погляд, якщо світ рухається більш якісно і швидко, ми маємо використовувати всі ці механізми. І, в тому числі, участь представників наших міжнародних партнерів – це також про те, як відібрати якісно суддів. Бо суть в тому, щоб в цей суд були відібрані кваліфіковані, незалежні і якісні професіонали. І тоді вони самі будуть вже відповідно до Конституції, законів розглядати складні справи.
– Я просто пам’ятаю, коли формувалася Дорадча група експертів, депутати, серед яких був нардеп Денис Маслов, казали, що міжнародні експерти не мають впливати і не можуть мати вирішальних голосів, бо мова йде про нашу незалежність і суверенітет. Ви говорили з депутатами щодо цього? Чому вони проти міжнародників?
– Це ж треба, думаю, у них запитувати.
– А ви запитували?
– Ну, є такий підхід до цього, тому що, насправді, якщо підрахувати, участь міжнародних партнерів є у формуванні 12 органів влади в різних сферах – від правосуддя до конституційних органів, Конституційного Суду України, Рахункової палати, і до рівня антикорупційних органів. В 12 органах 24 комісії.
Два моменти, чому важлива участь міжнародників. Перше – це про європейську інтеграцію. Також Венеційська комісія в висновках, які стосувалися якраз участі міжнародних партнерів щодо відбору суддів, визначила, що це не буде суперечити відповідним стандартам Ради Європи і потрібно, щоб це була тимчасова участь. Якраз ми передбачаємо те, щоб була тимчасова участь в умовах держави молодої демократії. Але дуже важливо, і це по-друге, що в нашому випадку визначальне рішення надалі у цих процесах буде залишатися за органами державної влади. Тобто, ВККС, ВРП і Президентом України.
– Чому, на вашу думку, розвалився ОАСК?
– Юридично – це був Закон про ліквідацію ОАСК.
– Чому депутати прийняли це рішення у грудні 2022 року?
– Тому що була велика кількість скандалів. Переважна більшість суддів уникала проходження кваліфікаційного оцінювання. Це та процедура, яка передбачена Конституцією України. А він, цей суд, якраз має розглядати справи за позовами проти органів державної влади. Ми повинні мати суд, якому довіряють обидві сторони. Якщо виникає велика сфера цих спірних правовідносин ми маємо передати її комусь, кому довіряємо.
– Я до чого це питаю, люди бачили, як працює ОАСК, які були скандали. Те, що зараз будується, воно будується вже на скептичному відношенні людей до цього…
– І тому процедура повинна бути прозорою.
– А передбачені запобіжники? Щоб більше цього не повторилось.
– Ну, знову ж таки, запобіжник – це проходження процедури відбору суддів згідно із законом. Процедура має проходити за участі експертної ради, де є представники міжнародних партнерів, Вища кваліфікаційна комісія суддів, Вища рада правосуддя і Президент України. Ця процедура грунтується на вимогах Конституції України. І завжди, на моє переконання, нове дуже часто легше збудувати, ніж пробувати перебудовувати старе.
У випадку з судом це може бути якраз хороший підхід, коли ми відкриємо також шлях до посади судді іншим фахівцям. Бо ви ж знаєте, що це не обов’язково мають бути чинні судді, адвокати чи науковці.
І також особливість нашого законопроекту в тому, що, оскільки це такий спеціалізований суд, ми також відкриваємо можливість державним службовцям стати суддями. В тих країнах, де започатковувалася система адміністративної юстиції – Франція, Німеччина, там це також поширено. Особи, які були державними службовцями, приймають рішення, які можуть оскаржуватись до адмінсуду, тобто вони знають, що таке державна служба. А зараз вони зможуть стати суддями.
– Ви з МВФ контактуєте щодо процесу проходження цього законопроекту? Як вони коментували рішення Верховної Ради України?
– У нас постійно відбувається комунікація. Поданий урядовий законопроект повністю підтримується.
– Тобто той, який провалився.
– Так, але наші поправки, які ми подали, також ними підтримується. І позиція також погоджена з представниками Єврокомісії.
– Просто депутати вже не вперше виступають проти міжнародних експертів.
– Очевидно, депутати відображають позицію їхніх виборців.
Про закон щодо АРМА
– Ситуація навколо АРМА. Нещодавно Ольга Стефанішина сказала, що законопроект, який розробляється щодо АРМА, передбачає запобіжники впливу на керівництво. Це як?
– Є урядовий законопроект №12374, він також є зобов’язаннями в межах європейської інтеграції, тому що він в є плані Ukraine Facility. Він передбачає те, що відбір керівництва цього агентства буде також з участі міжнародників. Буде конкурсна комісія, де буде три члени комісії від Уряду і три від міжнародних партнерів.
Але особливість в тому, що ми не передбачаємо цим законопроектом автоматичне припинення строку повноваження голови АРМА, і це було погоджено з нашими європейськими партнерами. Ми тільки передбачаємо те, що протягом року вони здійснять відповідну зовнішню оцінку діяльності АРМА незалежною комісією.
Минулого року, ви може знаєте, було дуже жваве обговорення і ухвалення змін до Закону про Бюро економічної безпеки. Там вирішили, що нового директора Бюро обирають. В цьому випадку немає автоматичного припинення повноважень голови АРМА. Щодо інших органів виконавчої влади, Уряд може прийняти рішення про звільнення їх керівників, тому що він відповідно до Конституції є головним органом в системі виконавчої влади. Законопроектом ми передбачаємо самостійність АРМА і обмежені підстави для звільнення керівника Агентства.Але, з іншого боку, якщо ми запроваджуємо конкурс з участю міжнародних партнерів, ми гарантуємо, щоб кандидат був доброчесний і компетентний.
І це дуже важливо, тому що арештовані активи у кримінальних правопорушеннях, а це десятки тисяч об’єктів, переходять в управління цього Агентства. І важливо для держави, щоб цей економічний актив не втрачав своїх властивостей, і, можливо, навіть проносив додаткові кошти до бюджету. А для власника, який є підозрюваною або обвинуваченою, але ще не засудженою особою, важливо, щоби його власність була збережена.
Лише в 2024 році вийшла нова Директива ЄС, яка стосується управління арештованими активами. В процесі європейської інтеграції, ми також повинні в новому законі реалізувати положення цієї європейської директиви.
Про ювенальну юстицію
– Правосуддя для неповнолітніх. Чому воно потребує реформи?
– Правосуддя для неповнолітніх, або ювенальна юстиція – це ще одна складова європейської інтеграції. Ці заходи є і в проєкті Дорожньої карти з верховенства права. Там передбачено, що ми маємо відповідний закон ухвалити. Але тут дуже важливий зміст цього закону.
Неповнолітні, які стають потерпілими чи свідками правопорушень щодо них – це, переважно, насильство, в тому числі домашнє насильство, або інші насильницькі дії щодо дітей. І тут важливо, що європейські стандарти спрямовують на те, що ми повинні з цими потерпілими дітьми більш індивідуально працювати, з метою реалізації принципу захисту найкращих інтересів дитини.
Ми зараз в 12 регіонах країни створили Центри для роботи з неповнолітніми за моделлю Барнахус (з ісландської мови – “Будинок дитини”). І суть полягає в тому, що як тільки з’являється кримінальне провадження, де є така дитина, ми повинні провести всі процедури з цією дитиною в одному місці, в одному центрі.
І там з дитиною працює психолог, може бути проведена судово-медична експертиза, особливо, якщо йдеться про згвалтування, або будь які насильницькі дії. І одразу ж, або залежно від того, як визначить психолог, можуть проводитися процесуальні дії.
Дитина спілкується лише з психологом, а він трансформує питання від всіх учасників кримінального провадження у зрозумілий для дитини спосіб. З іграшками, з малюнками, залежно від того, як психолог вирішить. Зараз ці центри функціонують в Києві, Житомирі, Луцьку, Тернополі, Чернівцях, Одесі, Кропивницькому, Миколаєві, Полтаві, Сумах, Черкасах і Вінниці.
Тепер питання в тому, щоб відповідні деталі в нашому КПК прописати. Бо ми зараз діємо на підставі спільного наказу, яким затверджено цей пілотний проект. І це надзвичайно важливо поширити на територію всієї країни.
– А щодо воєнних злочинів вже говорили з дітьми в цих Барнахусах?
– Так. Коли у 2022 році був приліт по центру Вінниці, були десятки загиблих. Там діток, які були потерпілими, допитували в Барнахусі. Це важливо, бо ми один раз отримали показання у дитини і все, ми не повторно не травмуємо її.
Ми ведемо статистику, за 2024 рік 818 дітей у нас пройшли через Барнахуси. З одного боку цифра гнітить – стільки дітей пройшли через пекло, з іншого – ми маємо можливість аналізувати. Значить ми недаремно щось робимо.
Але потерпілі і свідки – це одна сторона. Є ще підозрювані неповнолітні. Ми знову ж через пілотний проект реалізуємо програму відновного примирення.
Ми оновили її з осені 2024 року. Тут також є обмеження на рівні закону, зокрема Кримінального і Кримінального процесуального кодексу. Наш підхід полягає в тому, що неповнолітні не повинні після вчинення першого злочину відбувати покарання у місцях позбавлення волі.
– Будь-якого злочину?
– Ні. Зрозуміло, що якщо є випадки, коли вчинено тяжкий або особливо тяжкий злочин, то ні. Але є інші, нетяжкі злочини, за вчинення яких можна застосовувати альтернативні позбавленню волі види покарань. Не хочется проводити дитину через всю систему.
– Яку ви теж реформуєте.
– Так, але це не місце для дітей. Програма передбачає, що, як тільки з’являється підозрюваний неповнолітній, у нас є реєстр медіаторів, який ведеться Координаційним центром з надання правничої допомоги, слідчий, прокурор може звертатися до потерпілого, до підозрюваного, його захисника і запропонувати домовитися через медіатора. Послуги медіатора ми передбачаємо забезпечувати за кошти Державного бюджета.
І коли будуть угоди про примирення, ми звільняємо від відповідальності неповнолітнього за рішенням суду. Але це не просто звільнення від відповідальності. Програма відновного примирення полягає в тому, що ти маєш вчинити якісь дії для потерпілого. Якщо це була крадіжка з магазину, неповнолітній в цьому магазині буде прибирати, мити вікна тощо. Цеяпрограма може передбачити велику кількість заходів.
Про судову реформу
– Останнє моє питання, воно доволі загальне, але ви людина, яка в цій системі працює давно і хотілося б дізнатись вашу думку. Наша судова реформа почалася, або чергова хвиля почалася в 2014 році, сьогодні ми до сих пір не знаємо, що з нею відбувається. Що не так з нашою судовою реформою? І що робити для того, щоб люди стали знову довіряти судовій системі?
– Перша моя думка полягає в тому, що у нас недовіра суспільства до всієї держави. Не тільки до судової системи. І це має своє історичне коріння. Тому що ми, українці, протягом століть не мали своєї держави. Будь-яка держава, яка була на цій території протягом століть до 1991-го року, крім короткого періоду у 1917-1920 роках, це була чужа держава, або це була імперія, а ми були частиною імперії. І зрозуміло, що ніякої довіри не було, бо це не твоє.
Плюс, ця недовіра закладена ще з часів покоління, яке жило в тоталітарній державі, в якій я також народився – Радянський Союз, де також проголошувалось одне, але і корупція там була, і рішення приймались інші. Це дуже важливі саме українські особливості.
Зараз, я переконаний, що на рівні Конституції в нас все закладено для того, щоб мати найпрогресивнішу систему правосуддя. І нам залишилося кілька кроків щодо її реалізації.
– Яких?
– Це все вже закладено в законах. Нам потрібно просто дочекатися результатів. Зараз потрібно, щоб функціонувала антикорупційна інфраструктура – НАЗК, НАБУ, САП.
Друга річ. Ми маємо завершити набір нових суддів і Вища кваліфікаційна комісія суддів оголосила набір на 1800 посад у місцевих судах, 550 посад у апеляційних судах. Я дуже сподіваюся, що все буде проведено якісно і далі вже ці судді на своєму З’їзді будуть відповідних своїх доброчесних представників делегувати у ВККС, ВРП і також у КСУ, бо там є також третина представників від судової влади.
Знову ж таки, ми розуміємо, що ми в умовах воєнного стану, але це заплановано в такому режимі…
– А який дедлайн? 5 років, 10?
– У нас є 5 років для того, щоб ми приєдналися до ЄС. Ті плани, які закладаються в проєкті Дорожньої карти, ми маємо виконати до 2027 року. Тобто ми маємо тактичні кроки реалізувати в системі правосуддя і прокуратури. Бо далі ЄС буде оцінювати реалізацію цих реформ і на кінець 2027 року ми маємо сформувати оновлену систему правосуддя.